預付費消費問題的原因分析
  發布時間:2019-07-30  信息來源:北京市消協 復制網址 打印
摘要:

《預付費消費中的消費者權益保護問題》課題系列之三

 

1、預付費消費有關法律法規不健全

目前我國對預付費消費還沒有統一的法律法規,關于預付費消費的規定主要散見于《民法總則》、《合同法》、《消費者權益保護法》、《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》、《非金融機構支付服務管理辦法》等法律法規之中。目前關于預付費消費的法律規范都過于原則,沒有結合預付費消費的特點針對性地對發卡主體和發卡行為進行規范,從而導致在規范預付卡的過程中缺乏可行性與時效性,對消費者的保護也是缺乏力度。遇到預付費消費糾紛常常根據《民法總則》、《合同法》、《消費者權益保護法》等相關法律規定對預付費消費合同進行調整。《民法總則》是調整平等主體之間權利和義務法律關系的基本法,但是《民法總則》多為原則性的規定,對于有著特殊性的預付費消費糾紛往往很難適用。由于消費者己經事先將資金預付給經營者,再加上本來經營者與消費者的地位就不平等,經營者占據絕對的優勢地位,這時依然適用調整平等民事主體間的《民法總則》解決預付卡消費糾紛,對消費者而言明顯顯得不夠公平,而運用《合同法》在解決預付卡消費糾紛同樣也有很多局限性。

2014315日頒布實施的《消費者權益保護法》,第53條專門對預付費消費作出規定。該條規定立足于消費合同的基本原理,但卻未能體現預付費消費的自身特點,在規制預付費消費的過程中發揮的作用十分有限,與當下預付費消費糾紛顯得有些脫節,在實踐中解決預付卡消費糾紛方面顯得捉襟見肘。

我國目前對于預付費市場的監管采取的單用途預付卡和多用途預付卡分開監管的模式。2011525日,國務院辦公廳轉發了中國人民銀行、監察部等七部委聯合制定了《關于規范商業預付卡管理意見》(下簡稱意見)規定由中國人民銀行主要負責監管多用途預付卡的發售。《意見》規定的商業預付卡購卡實名制、商業預付卡非現金購卡制及商業預付卡限額發行制度,只需要簡單的拆分和多次購買就可進行規避。同時《意見》沒有規定相應的懲罰措施,使得其對商業預付卡的規制流于表面,具體可操作性不強。

商務部2012921日出臺的《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》規定,企業發行預付卡需在發行后30日內到商務部門備案,并按預收資金的一定化例向商業銀行存入存管資金。可現實中企業備不備案基本靠自愿自律,資金使用用途并無跟蹤監管。《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》已經歷時6年多,實踐證明存在很多漏洞和嚴重的滯后性。

2、預付費消費監管缺乏有效性

由于立法不完善,使得我國對預付費消費監管缺乏有效性。主要表現在:

2.1監管主體不明確

由于我國目前并沒有明確規定某個具體部門對單用途預付卡發行進行監管,現有的監管部門混雜,從而導致經營者可以隨意的發行預付卡。很多經營者明知自己沒有發卡資格或者經營者本身也不清楚自己是否具有發卡資格,但由于對發卡行為、發卡方式、發卡金額沒有進行規制,經營者為了獲取利潤,隨意發售預付卡,造成了現在市場上預付卡泛濫的局面。

在我國對經營者的經營活動享有監督權的部門有很多,比如工商部門、商務部門、公安部門對預付卡都有一定的監管權,但由于權責劃分不明確。有時大家爭搶監管權,有時又相互推矮,導致監管形同虛設。相關監管的部門規章主要是中國人民銀行、商務部、保監會等部門出臺的,沒有工商部門出臺的專門規范預付費消費的規章,政策文件中涉及的主體監管部門是商務部(單用途預付卡)和中國人民銀行(多用途預付卡),工商部門主要負責協同監管和事后消費維權,但實際上一旦發生消費爭議,消費者第一時間想到的主管部門是工商部門,認為工商部門應該對經營主體的資金、發放預付卡情況等進行備案管理,但工商部門不是事前主管部門,而是事后的維權部門,在爭議發生后能做的,只是盡力去找到商家進行調解,挽回消費者損失,缺乏對經營主體的約束監管依據。另外,相關部門規章對于不同類型的預付卡銷售管理有不同的規定,對于預付費消費的監管主體沒有十分明確的統一,為消費者挽回損失雖然符合政府的總體利益,但是誰來為該類事件兜底負責沒有明確規定,誰都想逃避責任規避風險,很難實現良性監管互動的局面。

2.2監管力度不夠

我國行政部門對預付卡的監管主要是被動監管,通常都是接到消費者投訴和舉報后才對經營者進行調查,對于預防糾紛、解決糾紛具有一定的滯后性。消費者協會等消費者組織的主要職責是發布信息、受理投訴和進行調解,主要是起事后維護消費權益作用。在預付卡糾紛中,當消費者組織接到消費者的投訴后,如果調解不成功,一般會向有關部門反映,或者在網上公布典型的案例,提醒消費者注意進行自我保護。鑒于預付卡發行企業眾多,而行政機關部門多,事物繁雜,人力財力有限,若不進行事先的監管,只進行事后監管,想要管理紛繁復雜的預付卡消費市場是一件非常困難的事情。

2.3缺乏征信監管體系

目前全國征信體系還沒有建立起來,缺乏對經營者的誠信獎勵機制和失信行為的懲罰制度,經營者對于自己失信于消費者的行為無需承擔法律風險,讓部分不法經營者故意“鉆空子”,使其更加肆無忌憚地發行預付卡。一些規模較小,經濟實力差的經營者利用發行預付卡進行詐騙,常常在一個地方發行預付卡后,沒過多久就消失了。由于違法成本低,收益大,有的經營者通過發行預付卡的方式回籠資金,但隨著預付卡數額增加,面對這樣的誘惑,一些經營者選擇攜款逃跑。

3、預付費消費者維權途徑缺乏便利性

3.1預付費消費者舉證困難

預付費消費者在購買預付卡時與經營者訂立書面合同的話,預付式經營者的權利與義務會受到法律約束,但現實情況是,預付費消費者在購買預付卡時很少與預付式經營者訂立書面紙質的合同,一般都是由預付費經營者來提供的,并且是預先制作好的預付卡,對于將來提供的商品或者服務的質量、銷售方式等相關情況也只是做大體的口頭約定,所以在預付費消費者持卡消費時,經常會遇到經營者對商品進行捆綁銷售或者以次充好的情況,消費者卻缺少維權的法律武器。

3.2預付費消費者缺乏有效的維權途徑

在預付費消費者維權過程中,如果僅靠個人力量是難以與經營者抗衡的,預付費經營者一般是企業或公司,在經濟實力與專業知識方面都比消費者更有優勢。從目前情況來看,預付費消費者維權能依靠的組織是消費者協會等消費組織。消費者組織對消費者權益的保護主要是向預付費消費者事前發出警示與提醒,其作用非常有限。消費者的權益受到侵害后,消費者組織一般是通過調解解決,如果商家關門跑路或拒絕調解,問題往往很難得到解決。

4、消費者維權意識淡薄

盡管各級市場監管部門和消費者組織針對預付費消費發布了很多消費警示和消費提示,但消費者對這方面的信息關注不夠,對預付費消費陷阱防范不夠。消費者選擇預付費消費時,經常受經營者夸大宣傳的誘惑,輕信商家承諾,面對商家承諾的豐厚回贈和優惠折扣,往往會沖動購買預付費消費卡。消費者維權意識淡薄主要表現在:一是不考察商家資質、經營狀況等相關信息,盲目訂立預付費合同。二是不從自身需求出發,一味追求優惠力度。三是辦卡時不仔細閱讀和詢問相關事項,以至于發生糾紛時,不知如何尋求救濟。四是對于相關單據不加以妥善保管,發生糾紛后,無法提供有力證據證明自己的主張。五是發生糾紛后如果損失不大,不少消費者本著多一事不如少一事的想法,自認倒霉,放棄維權。

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